Podstawowym narzędziem kształtowania ładu przestrzennego na poziomie gminy jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Procedura jego przygotowania i uchwalania jest szczegółowo uregulowana w ustawie z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Z perspektywy właściciela nieruchomości istotne jest, by założenia planu nie ograniczały go w wykonywaniu prawa własności nieruchomości. Często jednak zdarza się inaczej, albowiem inna jest wizja organu planistycznego a inna właściciela nieruchomości, który ma konkretne plany jej przeznaczenia i wykorzystania pod daną funkcję, która to z kolei w ocenie gminy winna być niedopuszczalna. Taka sytuacja wymaga każdorazowo zachowania proporcjonalności i wnikliwego wyważenia interesów, w szczególności analizy interesu właściciela nieruchomości. Oto bowiem może dojść do bezpodstawnej ingerencji w sferę uprawnień właścicielskich bez sprzężonej z tym realizacji nadrzędnego interesu publicznego. Ustalenia planu mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem prawa, w tym chronionych wartości konstytucyjnych – również zasady proporcjonalności (wyrok WSA we Wrocławiu z 25 kwietnia 2013 roku, sygn. akt II SA/Wr 134/13Lex nr 1330342).
Lgislacja poszła w kierunku ułatwienia gminie sprawowania władztwa planistycznego kosztem ochrony praw właściciela. Oznacza to, że obowiązujące przepisy faworyzują gminę przez to, że właścicielom nieruchomości pozostawiają nieznaczny tylko pakiet środków prawnych, przy których pomocy mogą uczestniczyć w procedurze uchwalania i zmiany planu i zwalczać niekorzystne dla siebie założenia planu już uchwalonego.
Jeszcze w trakcie procedury sporządzania planu właścicielom nieruchomości przysługuje prawo wnoszenia uwag do planu. Jest to jednak ochrona iluzoryczna, albowiem organ nie jest uwagami w żaden sposób związany, a jedynie ciąży na nim obowiązek ustosunkowania się do uwag. W praktyce obowiązek ten polega na wyjaśnieniu autorowi uwag, dlaczego owe uwagi nie zostaną uwzględnione. Jednakże sama odpowiedź „nie bo nie” może zostać uznana za naruszenie procedury uchwalania planu i jako taka zdecydować o jego późniejszym unieważnieniu w postępowaniu sądowo-administracyjnym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego znaleźć można wypowiedzi, które nakazują wiązać z instytucją uwag do planu (jak również wniosków co do jego zapisów) doniosłe skutki procesowe. W wyroku z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 437/08, sąd ten wyraził pogląd, że na gruncie prawa planowania i zagospodarowania przestrzennego interes społeczny nie zyskał prymatu w odniesieniu do interesu jednostki. Oznacza to, zdaniem sądu,obowiązek rozważnego wyważania praw indywidualnych obywateli i interesu społecznego w procesie planowania przestrzennego. Podstawowa zasada równości wobec prawa stwarza nakaz wyważania wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie. Jak podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny, istota wyważania opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady: wyważaniu wartości interesów i rezultacie wyważenia. Nakaz wyważania jest naruszony, gdy:
- w ogóle nie doszło do wyważania,
- do procesu wyważania nie zostały włączone wszystkie wymagające wyważania interesy,
- bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek interesu bądź naruszono zasadę sprawiedliwości (Lex nr 490102).
Zasadę ważenia interesów traktować można jako procesowy aspekt zasady proporcjonalności, a skoro tak, to rozpatrzenie zgłoszonych w procesie planistycznym wniosków i uwag, zgodnie z zasadami równości i proporcjonalności, przesądza o podjęciu uchwały o przyjęciu planu miejscowego zgodnie z prawem. Z tej racji, nawet jeżeli przyjąć, że przepisy prawa nie dają podstawy do skargi na nieuwzględnienie przez gminę uwagi (wniosku) w procesie planistycznym, fakt taki nie zwalnia organu nadzorczego ze zbadania tego faktu w kontekście zachowania zasady równości i proporcjonalności w procedurze nadzorczej (por. I. Zachariasz, Ustawa o planowaniu…, Komentarz do art. 20, SIP Lex 2013).
W mojej ocenie okoliczność, że właściciel nieruchomości posiada tak niewiele środków do ochrony przed ingerencją władztwa planistycznego nakazuje każdemu z tych środków przypisać możliwie dużą doniosłość. Skoro bowiem ilość jest tak skromna, to winna ona nadrabiać jakością, by w ogóle nie doszło do zakwestionowania konstytucyjnej zasady ochrony własności prywatnej. Organy planistyczne powinny mieć tego świadomość i nie rozstrzygać uwag jedynie pro forma, tak by stworzyć zgrabną i zgodną ze standardami odmowę, lecz realnie rozważyć możliwość ich uwzględnienia w treści planu. WSA w Krakowie słusznie wskazał, że uwaga do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wnoszona jest nie po to, aby uzyskać efekt w postaci odpowiedzi na nią, ale po to, by przy jej pomocy zmodyfikować przygotowywany plan miejscowy (postanowienie WSA w Krakowie z dnia 16 lipca 2010 r., II SA/Kr 283/10, [za:] M.J. Nowak, Procedura i skutki sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie [w:] Nieruchomości, nr 9, 2012, s. 16).
Rozstrzygnięcie uwag będzie miało miejsce tylko w przypadku merytorycznego uzasadnienia ich przyjęcia lub odmowy ich uwzględnienia, uzupełnionego aktem głosowania (…) Należy też się [nadto] zgodzić z P. Sosnowskim, sugerującym, że (…) organy gminy powinny wskazać choćby nawet w skrócony sposób, co zadecydowało o określonym rozstrzygnięciu (P. Sosnowski, Gminne planowanie przestrzenne a administracja rządowa, Warszawa 2011, s. 153). Przyczynić się to może do ograniczania konfliktów przestrzennych (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, M.J. Nowak [red.]. SIP Legalis 2012).
Po uchwaleniu planu przez radę gminy właściciel nieruchomości może próbować interweniować u właściwego wojewody, który dokonuje kontroli formalnej prawidłowości planu. Takie działanie nie ma jednak norm prawnych i jego powodzenia jest w znacznej mierze uwarunkowane życzliwością pracowników urzędu wojewódzkiego. Po ogłoszeniu planu w wojewódzkim dzienniku urzędowym, właściciel nieruchomości może już jedynie skorzystać z instytucji skargi w trybie art. 1o1 ustawy o samorządzie gminnym, po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia i wykazując swój interes prawny. Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym podlega zatem uchwała organu gminy nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną skarżącego – wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne, np. zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Składając skargę, musi on zatem wykazać, że został naruszony jego własny interes prawny polegający na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją (tak NSA m.in. w wyroku z 16.01.2013, sygn. akt II OSK 1424/12, Legalis nr 621966). Przepis art. 101 ust. 1 (…) [u.s.g.] wiąże prawo do skargi z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia. Zaskarżając uchwałę w trybie tej regulacji trzeba zatem dowieść, że kwestionowany akt, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego „interesu prawnego” jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny (WSA w Opolu, wyrok z 7.03.2013 r., sygn. akt II SA/Op 418/12, Legalis nr 762143. Sąd administracyjny w dwuinstancyjnym postępowaniu będzie jednak badał jedynie legalność planu, co oznacza kontrolę ograniczoną do zbadania tego czy nie doszło do naruszenia przepisów w zakresie sporządzania i uchwalania planu. Bez znaczenia pozostanie subiektywny stan niezadowolenia właściciela, któremu odebrana została możliwość zagospodarowania nieruchomości zgodnie z jego wolą. W tych okolicznościach niezmiernie istotne jest skonstruowanie odpowiednich zarzutów skargi i ich uargumentowanie, tak by mogła ona odnieść zamierzony skutek.
Wszędzie tam, gdzie brak jest ustaleń planu miejscowego, ażeby zagospodarować nieruchomość zgodnie z naszym zamiarem wymagane będzie uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja taka wydawana jest na wniosek przez właściwą miejscowo gminę położenia nieruchomości, jeżeli zostaną spełnione ustawowe przesłanki uwzględnienia wniosku, a mianowicie:
-
co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
-
teren ma dostęp do drogi publicznej;
-
istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
-
teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc
-
decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Powyższe przesłanki są różnie rozumiane w zależności od interpretacji danej gminy. Niestety również i sądownictwo administracyjne nie jest jednolite w zakresie wykładni takich pojęć jak np. „kontynuacja funkcji”, co do której można spotkać się zarówno ze ścisłą interpretacją tego pojęcia jak i z rozumieniem go w kategoriach jedynie braku sprzeczności. W praktyce zatem, o ile nasza inwestycja nie jest typową dla danego terenu, wszystko będzie zależało od właściwego doboru argumentów a także właściwie ustalonego obszaru analizowanego, który ustawowo jest limitowany jedynie od dołu (minimalny obszar), ale nic nie stoi na przeszkodzie temu, by włączyć w niego tereny których stan zagospodarowania wykazuje podobieństwa do zamierzenia inwestycyjnego wnioskodawcy.