Ustawa z dnia 29 lipca 2005 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w swej obecnej postaci jest efektem wielu nieskoordynowanych ze sobą nowelizacji i przysparza poważnych problemów interpretacyjnych, głównie dotyczących zakresu zastosowania poszczególnych regulacji. Już samo grono podmiotów uprawnionych do przekształcenia prawa rodzi ogromne wątpliwości, bowiem zostało ono wskazane w sposób niezmiernie skomplikowany. Konsekwencje praktyczne są zaś takie, iż duża liczba podmiotów uprawnionych do przekształcenia spotyka się z odmową ze strony organów na tej właśnie podstawie, iż rzekomo nie spełnia kryteriów podmiotowych ujętych w ustawie. Dotyczy to np. spółek osobowych czy też osób, które nieruchomości nabyły od przedsiębiorstw państwowych jeszcze przed wejściem w życie ustawy.
Art. 1 ust. 1 i 1a u.p.u.w. stanowi, że z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności mogą wystąpić osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 roku użytkownikami wieczystymi nieruchomości. Z żądaniem przekształcenia mogą wystąpić również osoby fizyczne i prawne będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego oraz spółdzielnie mieszkaniowe będące właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży (art. 1 ust. 2).
Ponadto, zgodnie z treścią ust. 3 powołanego artykułu, uprawnienie takie przysługuje ich następcom prawnym, przy czym w aktualnym brzmieniu przepisu, następcy owi mogą być, niezależnie od okoliczności, zarówno osobami fizycznymi jak i prawnymi. Następstwo prawne nie zostało w ustawie określone w jakiś szczególny sposób, wobec czego należy uznać, iż w kręgu osób uprawnionych znajdują się zarówno następcy pod tytułem ogólnym (sukcesja uniwersalna, np. dziedziczenie), jak i pod tytułem szczególnym (sukcesja singularna, np. umowa sprzedaży, umowa darowizny). Nie ma także ograniczeń co do liczby kolejnych sukcesji, gdyż uprawnienie do przekształcenia przechodzi także na dalszego następcę prawnego, nie tylko bezpośredniego następcę osoby, która była użytkownikiem wieczystym w dniu 13 października 2005 roku. Jedyna okoliczność, jaka ma w tym wypadku znaczenie, to istnienie uprawnienia po stronie pierwotnego zbywcy, który musi posiadać cechy o których mowa w art. 1, 1a i 2 u.p.u.w.
Wprawdzie cytowane przepisy nie wspominają wprost o jednostkach organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, którym ustawa przyznaje zdolność prawną, jednakże nie może budzić żadnych wątpliwości, iż również im ustawodawca przyznaje prawo do wystąpienia z żądaniem stosownego przekształcenia. Jak słusznie zauważyła odwołująca się, dzieje się tak na mocy regulacji art. 331 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny, który ustanawia ogólną zasadę analogicznego stosowania przepisów dotyczących osób prawnych. Zatem takie jednostki organizacyjne nie tylko mogą bez żadnych przeszkód wstępować w stosunek użytkowania wieczystego, ale także wykonywać wszelkie uprawnienia przysługujące użytkownikom wieczystym, w tym występować z żądaniem przekształcenia swego prawa w prawo własności nieruchomości na takich samych zasadach jak osoby prawne (zob. A. Cisek [w:] E. Gniewek [red.], System prawa prywatnego, s. 220).
Zainteresowani przekształceniem swojego prawa muszą zwrócić uwagę na treść art. 1 ust. 1b u.p.u.w., bowiem ustanawia on wyjątek od dopuszczalności takiego żądania. Wyjątek ten ma charakter przedmiotowy zatem nie dotyczy bezpośrednio pewnych kręgów podmiotów, a samych nieruchomości wyłączonych spod możliwości przekształcenia. Zakaz przekształcenia dotyczy użytkowników wieczystych następujących nieruchomości:
1) nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste Polskiemu Związkowi Działkowców,
2) nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste państwowym i samorządowym osobom prawnym, a także spółkom handlowym, w odniesieniu do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest podmiotem dominującym w rozumieniu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych.
3) nieruchomości, wobec których toczy się postępowanie administracyjne, mające na celu nabycie nieruchomości lub jej części pod inwestycję celu publicznego.
Stosownie do art. 4 ust. 1 u.p.u.w., osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia. Zgodnie natomiast z art. 4 ust. 2 cytowanej ustawy, w decyzji orzekającej o przekształceniu właściwy organ ustala opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Do ustalenia tej opłaty stosuje się odpowiednio przepisy art. 67 ust. 3a i art. 69 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Te zaś stanowią kolejno, iż cenę nieruchomości ustala się w wysokości równej jej wartości oraz iż na poczet ceny nieruchomości gruntowej sprzedawanej jej użytkownikowi wieczystemu zalicza się kwotę równą wartości prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości, określoną według stanu na dzień sprzedaży.
Zgodnie z treścią art. 4 ust. 3 u.p.u.w., opłatę, o której mowa w ust. 1, rozkłada się, na wniosek użytkownika wieczystego, na raty, na czas nie krótszy niż 10 lat i nie dłuższy niż 20 lat, chyba że wnioskodawca wystąpi o okres krótszy niż 10 lat. Z kolejnych ustępów wynika natomiast, że nieuiszczona część opłaty rozłożonej na raty podlega oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski. Wojewoda w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, a właściwa rada lub sejmik w stosunku do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, mogą wyrazić zgodę na zastosowanie, innej stopy procentowej. A zatem zanim zdecydujemy się złożyć wniosek o rozłożenie należności na raty, należy upewnić się, że dla terenu położenia nieruchomości nie ustalono innych, a konkretnie wyższych, stóp procentowych. Dla województwa wielkopolskiego w odniesieniu do nieruchomości Skarbu Państwa obowiązuje stopa stanowiąca sumę obowiązującej stopy bazowej i marży w wysokości 6,5 % (Zarządzenie WW nr 15/14 z 15 stycznia 2014 roku). Może się wobec tego okazać, że w razie niemożności uiszczenia jednorazowej opłaty bardziej opłacalne jest poszukiwanie zewnętrznych źródeł kredytowania aniżeli skorzystanie z ustawowej instytucji płatności ratalnej.
Wiele trudności pojawia się w kontekście znaczenia i zakresu zastosowania art. 5a u.p.u.w., zgodnie z którym przepisy ustawy stosuje się z uwzględnieniem przepisów o pomocy publicznej. Pytanie jest bowiem zasadnicze – czy pomoc publiczna wchodzi w grę zawsze w procesie przekształcania prawa, czy jedynie w przypadku udzielania bonifikat, a może także rozkładania należności na raty. Zgodnie z art. 107 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, z zastrzeżeniem innych postanowień przewidzianych w Traktatach, wszelka pomoc przyznawana przez Państwo Członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między Państwami Członkowskimi. Zatem wsparcie dla przedsiębiorcy podlega przepisom o pomocy publicznej, o ile spełnione są łącznie następujące warunki:
1. wsparcie udzielane jest przez państwo lub ze środków państwowych,
2. przedsiębiorstwo uzyskuje przysporzenie na warunkach korzystniejszych od oferowanych na rynku,
3. wsparcie ma charakter selektywny (uprzywilejowuje określony podmiot, grupę, sektor),
4. wsparcie grozi zakłóceniem lub zakłóca konkurencję oraz wpływa na wymianę handlową między członkami UE.
Samo utożsamienie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości z udzieleniem pomocy publicznej jest co najmniej sporne. W praktyce należy badać przesłankę selektywności, która z pewnością spełniona jest przy udzielaniu zależnych wyłącznie od uznania bonifikat. Co do szerszego ziszczenia się omawianej przesłanki, trzeba podkreślić oczywistość, że prawo do żądania przekształcenia przysługuje tylko przedsiębiorcom – użytkownikom wieczystym, nie zaś wszystkim bez wyjątku przedsiębiorcom. Zakres normowania ustawy obejmuje bowiem tylko użytkowników wieczystych. Przy takim sposobie rozumienia selektywności należałoby uznać, iż cała ustawa obarczona jest uchybieniem polegającym na dyskryminacji podmiotów, które nie są użytkownikami wieczystymi nieruchomości, albowiem niesłusznie i kosztem innych podmiotów, faworyzuje użytkowników wieczystych. Tymczasem jednak ustawa ze swej istoty adresowana jest wyłącznie do użytkowników wieczystych i w fakcie tym nie sposób dopatrywać się istnienia jakiejkolwiek selektywności czy preferencji. Błędne jest również wydaje się dopatrujące się selektywności w ustanowieniu wyjątków przewidzianych w art. 1 ust. 1b pkt 1-3 u.p.u.w. Wyjątki te mają swój praktyczny sens legislacyjny i w ogóle nie tworzą pomiędzy przedsiębiorcami rozróżnień podmiotowych w zakresie ich uprawnienia do żądania przekształcenia. Intencją ustawodawcy w tym zakresie było zapobieganie sytuacjom, kiedy to na rzecz danego podmiotu najpierw pod tytułem darmym ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, a następnie ów podmiot może to prawo przekształcić w prawo własności. Taka sytuacja oznaczałaby, iż do nabycia prawa własności doszło jedynie za opłatą za przekształcenie, bez wcześniejszej opłaty za prawo użytkowania wieczystego, co w razie braku omawianego wyłączenia z art. 1 ust. 1 b u.p.u.w., niewątpliwie musiałoby być rozpatrywane w kontekście poważnego zakłócenia konkurencji.
Skądinąd warto zauważyć, iż prawo użytkowania wieczystego jest zbywalne bez żadnych ograniczeń, może być nadto ustanowione przez właściwy organ jednostki publicznej (reprezentujący właściciela nieruchomości). Potencjalnie zatem każdy może stać się użytkownikiem wieczystym i tym samym wejść w ogół uprawnień przewidzianych w u.p.u.w., co podlega wyłącznie mechanizmom wolnorynkowym.
Nierozstrzygnięta pozostaje nadal odpowiedź na pytanie o zastosowanie przepisów o pomocy publicznej w odniesieniu do rozłożenia na raty opłaty z tytułu przekształcenia. Będzie to zatem w praktyce zależało od stanowiska organu przekształcającego i zapewne w dużej mierze podyktowane własnym interesem finansowym organu zawsze wtedy gdy organ przekształcający jest jednocześnie właścicielem nieruchomości. Warto zatem w postępowaniu wyjaśniającym dołożyć wszelkich starań, by przeforsować swoje stanowisko w ramach bardzo niejednoznacznych zapisów ustawy.