Zgodnie z dyspozycją art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Art. 137 ust. 1 u.g.n. wyjaśnia pojęcie zbędności na cel wywłaszczenia poprzez wskazanie, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:
- pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo
- pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
Nie ulega przy tym wątpliwości, że przywołane powyżej terminy jedynie doprecyzowują przesłankę zbędności, która musi wszakże obiektywnie zaistnieć. Oznacza to, iż dla badania możliwości zwrotu nieruchomości najpierw niezbędne jest ustalenie, iż celu wywłaszczenia w ogóle nie zrealizowano. Za niedopuszczalny należy uznać zwrot nieruchomości, którą zagospodarowano zgodnie z celem wywłaszczenia, choćby przekroczone zostały okresy 7 i 10 lat. Należy mieć także na uwadze, iż powołana regulacja zaczęła obowiązywać 1 stycznia 1998 roku, a zatem wraz z wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przed tą datą brak było jakichkolwiek czasowych ograniczeń w zakresie realizacji celu wywłaszczenia.
Zanim organ administracji publicznej przystąpi do merytorycznego rozpoznania sprawy poprzez badanie czy ziściły się materialne przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, winien szczegółowo wyjaśnić czy spełnione zostały formalne przesłanki rozpatrzenia wniosku. Podstawową kwestią jest zbadanie czy strony legitymują się interesem prawnym niezbędnym dla skutecznego złożenia wniosku oraz czy nie zachodzą obiektywne przeszkody natury prawnej, które uniemożliwiają zwrot wywłaszczonej nieruchomości niezależnie od tego czy i w jakim stopniu została ona zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Trafnie ujął tę kwestię Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 czerwca 2012 roku, sygn. akt I OSK 979/11, wskazując, iżotrzymawszy wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości organ bada, na podstawie art. 136 u.g.n., czy pochodzi on od podmiotu w nim wymienionego, czy dotyczy wywłaszczonej nieruchomości, a także czy nie ma przeszkód do prowadzenia postępowania co do zbędności na cel wywłaszczenia, wskazanych w art. 229 tejże ustawy.
Należy mieć na uwadze, iż roszczenie o zwrot nieruchomości posiada szczególny, osobisty charakter, który sprawia, iż pomimo jego cywilnoprawnego i majątkowego charakteru, właściwie nie jest ono zbywalne. Art. 136 u.g.n. wskazuje wprost na byłych właścicieli lub ich spadkobierców. Takie bezpośrednie wskazanie osób, którym roszczenie to przysługuje, wyklucza w zasadzie dopuszczalność wysuwania żądań o zwrot wywłaszczonych nieruchomości przez następców prawnych byłych właścicieli, np. przez osoby, którym byli właściciele zbyli to roszczenie albo na których rzecz dokonali jego cesji (E. Bończak-Kucharczyk, Komentarz do art.136 ustawy o gospodarce nieruchomościami. SIP Lex 2013). Pewnym wyjątkiem od powyższego jest przyznanie uprawnienia do występowania z roszczeniem o zwrot nieruchomości również nabywcom spadku. Taki stan rzeczy wynika nie tyle z samej ustawy o gospodarce nieruchomościami, a z elementarnych zasad prawa cywilnego w obrębie regulacji spadkowych.
Co bardzo ważne, stosowana dotąd kontrowersyjna zasada, iż z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości mogą wystąpić tylko łącznie wszyscy uprawnieni, została uznana za niekonstytucyjną i w tym zakresie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami utracił moc obowiązującą. Zgodnie z wyrokiem TK z 24 lipca 2015 roku, art. 136 ust 3 zdanie pierwsze, w zakresie, w jakim uzależniał przewidziane w nim żądanie byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców, został uznany za niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Nieruchomość której dotyczy żądanie zwrotu musi znajdować się w zasobie Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego. W przeciwnym razie uprawnionym do zwrotu pozostaje roszczenie odszkodowawcze możliwe do wyegzekwowania jedynie na drodze cywilnej.
Postępowanie w przedmiocie zwrotu nieruchomości niejednokrotnie napotyka niełatwe do przezwyciężenia trudności dowodowe. Trzeba pamiętać, że choćby przejściowe zagospodarowanie nieruchomości w sposób zgodny z celem wywłaszczenia przesądza realizacji tegoż celu a zarazem stanowi przesłankę niweczącą możliwość dokonania zwrotu. W praktyce oznacza to konieczność badania stanu zagospodarowania nieruchomości w ciągu kilkudziesięciu lat i jego właściwego udokumentowania. W zależności od pozycji strony w postępowaniu i jej interesu w treści finalnego rozstrzygnięcia należy obrać właściwą strategię procesową, zarówno co do faktów jak i co do aspektów formalnych. Wśród tych ostatnich należy pamiętać o często skomplikowanej kwestii właściwego ustalenia stron postępowania, w szczególności w tych sprawach, w których przedmiotem są nieruchomości oddane w użytkowanie spółdzielniom mieszkaniowym lub też znajdujących się w zasobach komunalnych gminy.
Specustawa drogowa
Specustawa drogowa, jak nazywana jest ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, pozwala organom władzy publicznej wywłaszczyć nieruchomość z przeznaczeniem pod władzę publiczną w sposób znacznie szybszy i mniej skomplikowany aniżeli w wypadku tradycyjnego wywłaszczenia. Jest to sprzężone z faktem pozbawienia właścicieli nieruchomości części prawnych i poza prawnych środków obrony przed wywłaszczeniem zarówno co do zasady jak i co do zakresu a także wpływu na wysokość przyznawanego odszkodowania.
Wywłaszczenie jest tą spośród instytucji prawa, którą charakteryzuje niezwykle daleko idąca ingerencja w sferę prawa i wolności obywatelskich i w wypadku której szczególnie widoczny jest zakres władztwa administracyjnego. Specustawa drogowa ułatwia zainteresowanym organom publicznym nabycie potrzebnej im nieruchomości na drodze odjęcia prawa dotychczasowym właścicielom. Stąd pojawia się tym bardziej istotna potrzeba interesów jednostki celem zapobieżenia nadużyciom, do których niejednokrotnie dochodzi, przy czym ich powodem jest niekoniecznie celowe działanie urzędników, a często brak kwalifikacji i zrozumienia dla skomplikowanej materii prawnej.
Usprawnienie procedury wywłaszczeniowej nie oznacza niestety szybszej wypłaty odszkodowania, które to jest ustalane odrębnie, według ogólnych zasad ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, do której specustawa odsyła, oczywiście z zachowaniem wprost w niej wskazanych odrębności. Może to oznaczać, że po dokonaniu wywłaszczenia i zrealizowaniu inwestycji drogowej na odszkodowanie trzeba będzie poczekać c jeszcze przez wiele miesięcy czy nawet lat. Termin 30 dni podany w ustawie ma jedynie charakter instrukcyjny i jego przekroczenie przez organ orzekający w sprawie nie rodzi żadnych konsekwencji, w szczególności obowiązku zapłaty odsetek za opóźnienie czy też odszkodowania, chyba że wynika ono z bezczynności organu dokonanej z rażącym naruszeniem prawa, ale takowa nie ma już merytorycznego związku z samą specustawą drogową a nadto musi zostać wykazana na zasadach ogólnych, w drodze odrębnego postępowania.
Właściciele nieruchomości zagrożeni działaniem specustawy, w szczególności ci, wobec których zostało przesądzone pozbawienie prawa własności w tym trybie, powinni zwrócić uwagę na szereg dobrodziejstw związanych z niezwłocznym wydaniem nieruchomości, o których zazwyczaj nie są informowani z urzędu. Należą do nich możliwość uzyskania zaliczki na poczet odszkodowania oraz podwyższenie samego odszkodowania o 5%. W tym drugim wypadku właściciel nieruchomości musi koniecznie udokumentować fakt wydania nieruchomości we właściwym czasie, bowiem w przeciwnym razie odszkodowanie nie zostanie podwyższone. Okoliczność wydania nieruchomości jest faktem, który w postępowaniu podlega dowodzeniu. Częstokroć organ prowadzący postępowanie na wiele miesięcy po wydaniu nieruchomości czy nawet zrealizowaniu inwestycji drogowej nie ma możliwości ustalenia daty faktycznego przekazania nieruchomości i z tego tylko powodu niemożliwym jest podwyższenie wysokości odszkodowania. Zawiodą się zaś wszyscy ci, którzy liczą, że fakt wydania nieruchomości zostanie udokumentowany przez jednostkę na rzecz której nastąpiło wywłaszczenie, bowiem jest ona w ostatniej kolejności zainteresowana podwyższaniem odszkodowania, jako zobowiązana do jego zapłaty.